פסק-דין בתיק בג"ץ 5606/13 - א

השופט צ' זילברטל:

           עניינה של עתירה זו בבקשת העותרים, שחמישה מבני משפחתם קיפחו חייהם בפיגוע טרור רצחני, כי נורה לממשלת ישראל "לפעול בהתאם לחוק העונשין, ולאפשר מתן חנינות לאסירים מורשעים רק בהתאם לחוק יסוד נשיא המדינה". עוד מבקשים העותרים, כי נורה לממשלת ישראל לקבוע קריטריונים ברורים שרק על-פיהם יתאפשר לשחרר אסירים במסגרת החלטות מדיניות ושלא על-פי סדר הדברים הרגיל.

           בצד זאת מבקשים העותרים, כי נורה על עיכוב שחרורם של אסירים שעתידים להשתחרר הלילה, זאת עד לקביעת הקריטריונים האמורים.

רקע

1.        עתירה זו מוגשת על רקע החלטתה של ממשלת ישראל (מס' 640) מיום 28.7.2013, שעניינה בפתיחת משא ומתן מדיני בין ישראל לרשות הפלסטינית ובשחרור אסירים פלסטינים במסגרת המשא ומתן (להלן: החלטת הממשלה). וכך נאמר בכותרת ההחלטה : "אישור פתיחת המשא ומתן המדיני בין ישראל לפלסטינים בהתאם להודעת ראש הממשלה בעניין המשא ומתן והסמכת צוות שרים לשחרור אסירים פלסטינים במהלכו של המשא ומתן".

           עוד נקבע בהחלטה, כי לצורך קידומה יוקם צוות שרים אשר "ינקוט בכל האמצעים הדרושים לשחרורם של 104 אסירים במסגרת המו"מ בין ישראל לפלסטינים". צוות השרים אשר הוקם במסגרת ההחלטה התכנס והחליט בשלב זה על שחרור 26 אסירים אשר צפויים להשתחרר הלילה (13.8.2013).

העתירה

2.        העותרים איבדו חמישה מבני משפחתם בפיגוע טרור קטלני במסעדת "סבארו" בירושלים ביום 9.8.2001. אחת המחבלות שהיו מעורבות בפיגוע זה שוחררה ממאסרה במסגרת ההסכם לשחרורו של החייל גלעד שליט אשר הוחזק בשבי ארגון הטרור חמאס למעלה מחמש שנים. העותרים חוששים שאם לא יקבעו קריטריונים ברורים לשחרורם של אסירים, השותפים לפיגוע במסעדת "סבארו" ומחבלים נוספים ישוחררו בהמשך ויעמידו בסכנה את שלום הציבור.

3.        טענתם הראשונה של העותרים עוסקת בסמכות הממשלה לשחרר אסירים. נטען, כי לנשיא המדינה הוקנתה סמכות ייחודית לחון אסירים (סעיף 11(ב) לחוק יסוד: נשיא המדינה) וזאת על-פי מיטב הבנתו ושיקול דעתו, ולכן החלטת הממשלה על שחרור אסירים לא רק שהתקבלה בחוסר סמכות אלא יש בה גם לפגוע בסמכות הייחודית שהוקנתה לנשיא בחוק יסוד: נשיא המדינה. עוד נטען, כי במקרים בהם נמצא כי יש ליתן חנינה לקבוצה מוגדרת של אנשים שלא באמצעות נשיא המדינה נחקקו לשם כך חוקים ייחודיים (כגון חוק החנינה, התשכ"ז-1967 וחוק הפסקת הליכים ומחיקת רישומים בעניין תכנית ההתנתקות, תש"ע-2010), ועל כן היה מקום לנהוג כך גם במקרה זה.

4.        העותרים מלינים על כך שטרם נקבעו קריטריונים ברורים שעל-פיהם יוכרע אלו אסירים ישוחררו. כך, למשל, טוענים העותרים כי יש לערוך הבחנה בין שחרורם של מי שניתן להגדירם כלוחמים או חיילי צבא אויב לבין רוצחים מורשעים. בעוד שייתכן שניתן להצדיק, מבחינה מדינית ומשפטית, שחרורם של חיילי צבא האויב במסגרת הסכם זה או אחר, אין מקום לעשות כן לגבי רוצחים של אזרחים חפים מפשע.

           העותרים מזכירים כי לאחר ביצוע ההסכם לשחרורו של החייל החטוף גלעד שליט הוקמה ועדה מיוחדת בראשות כב' נשיא בית המשפט העליון בדימוס מ' שמגר, שבין היתר, נדרשה לתת דעתה על שאלת שחרורם של אסירים במסגרת משא ומתן לשחרור חיילים או אזרחים ישראלים. נטען כי מסקנות הוועדה לא פורסמו לציבור והדו"ח הוגדר כסודי. עם זאת, טוענים העותרים, כי ניתן להבין מגורמים שונים שהוועדה המיוחדת מצאה כי אין זה נכון להסכים לשחרור אסירים האחראים לפציעתם ורציחתם של אזרחים ישראליים כחלק ממשא ומתן. משכך, טוענים העותרים, יש להורות לממשלה לפרסם את דו"ח הוועדה ולהורות לה לפעול על-פי מסקנותיה.

           לבסוף נטען, כי עתירה ברוח דומה הוגשה טרם ביצוע ההסכם לשחרורו של גלעד שליט, שכאמור, במסגרתו שוחררו למעלה מ-1,000 אסירים, אך במקרה זה נקבע כי אף שהעותרים העלו טענות "רציניות" באשר לסיכון הכרוך בשחרור מחבלים אין מקום לקיים דיון בטענות אלה שעה שנשקפת סכנה ברורה לחייו של גלעד שליט (בג"ץ 7523/11 אלמגור - ארגון נפגעי טרור נ' ראש הממשלה (17.10.2011)). לטענת העותרים, מאחר שבמקרה זה מונח על הכף "רק" עתידו של המשא ומתן בין ישראל לבין הרשות הפלסטינית - אין מקום לוותר על קיום דיון נוקב ומקצועי בשאלות המועלות בעתירה.

דיון והכרעה

5.        בבג"ץ 7523/11 הנזכר לעיל נדרש בית משפט זה לדון בעתירותיהם של משפחות שכולות, ובכללם העותרים דכאן, נגד שחרורם של למעלה כ-1,000 אסירים כחלק מהסכם לשחרורו של החייל גלעד שליט. בית המשפט ציין אז כי "אין זו הפעם הראשונה שבאות בפני בית משפט זה עתירות נגד החלטות ממשלה בהן אושרו הסכמים לשחרור אסירים פלשתינים. ברוב המקרים היו אלה שחרורים שבאו לבטא מחווה מדינית" או לצורך "הסכמים שנועדו לשחרר שבויים או להשיב את גופותיהם של חיילי צה"ל שהוחזקו בידי ארגוני טרור או מדינות אויב". כך או כך נאמר, כי בית משפט זה "נמנע מלהתערב באותן החלטות בשל אופיים המדיני של הסכמים אלה". כפי שיפורט סבורני, כי גם במקרה זה אין מקום להתערבותנו.

6.        ביום הגשתה של עתירה זו ניתן פסק דיננו בעתירת ארגון נפגעי הטרור - אלמגור, שאף בגדרה נטען כנגד החלטת הממשלה בעניין שחרור האסירים. בפסק הדין ציינו, כי "הסוגיה שבמוקד עתירה זו היא סוגיה טעונה ומורכבת, העומדת בלב מחלוקת ציבורית. עם זאת, בפנינו לא מונחת אלא השאלה המשפטית, ועניינה האם קמה עילה להתערבותנו בהחלטת הממשלה על שחרור האסירים במסגרת המשא ומתן עם הפלסטינים" (בג"ץ 5413/13 אלמגור ארגון נפגעי טרור נ' ממשלת ישראל (13.8.2013), הדגשה במקור). מתווה זה הוא אשר ינחנו גם בדיון בעתירה זו.

7.        לעניין טענת העותרים לפגיעה בסמכויות החנינה אשר ניתנו לנשיא המדינה. ראשית, שחרורם של האסירים במסגרת החלטת הממשלה אכן יתבצע על-פי אישורם של הגורמים המופקדים על החנינה, ובכללם נשיא המדינה (במקרים המתאימים). כלומר לממשלה ניתנה סמכות להמליץ לנשיא המדינה (או לגורם מוסמך אחר בנסיבות העניין) על חנינתם של אסירים מסוימים (על-פי רשימה שאישר צוות השרים שהוקם לצורך עניין זה), אך ההחלטה אם להעניק את החנינה נותרת בידי הנשיא (השוו: בג"ץ 5272/05משל"ט - מכון משפטי לחקר טרור וסיוע לנפגעיו נ' ראש ממשלת ישראל, פסקאות 12-11 (9.6.2005) וההפניות שם). מעבר לכך, כעולה מתגובת המדינה בבג"ץ 5413/13 הנזכר עולה, כי ההליך לשחרורם של האסירים לפי החלטת הממשלה יתקיים על-פי המתווה שנקבע בבג"ץ 9446/09 קרמן נ' ראש ממשלת ישראל (1.12.2009) שלפיו העותרים ומשפחות שכולות אחרות רשאיות לקבל מידע על האסירים שעשויים להשתחרר (בענייננו, המדובר בקבוצה מוגדרת שמתוכה ישוחררו האסירים) ואף להפנות את התנגדותן למחלקת החנינות במשרד המשפטים והתנגדויות אלו יועברו גם לנשיא המדינה, במקרים בהם חנינת האסיר מצויה בסמכותו.

           נוכח האמור, נראה כי דין טענת העותרים בעניין הפגיעה בסמכות החנינה הייחודית שהוענקה לנשיא המדינה - להידחות.

8.        בבג"ץ 7523/11 עמד בית משפט זה על הקושי בקביעת קריטריונים בנושאים כגון דא:

"המקרה שלפנינו ממחיש את הקושי הרב בקביעת קריטריונים מוסדרים מראש לניהול משא ומתן מסוג זה. ראשית, אלה משאים ומתנים המתנהלים בתנאים של אילוץ ותוך מעורבות של גורמים זרים. שנית, וזה העיקר, כל הכרעה בעניין מסוג זה תלויית נסיבות ומחייבת שקילה של נתונים רבים העומדים זה מול זה, ואיזון ביניהם בהקשר קונקרטי ובזמן נתון. הגם שיש יתרון בהסדרת סוג השיקולים שיכול הגורם המחליט להביא בחשבון ובהסדרת ההליכים לקבלת ההחלטה לאישור ההסכם המוצע, ספק בעינינו אם יהיה בכך כדי להוביל לקביעה מדויקת של קריטריונים, כפי שביקשו העותרים, בתנאים שאינם ניתנים לצפייה מראש" (פסקה 11).